湖北省人民政府

无锡市政府购买服务工作通过逐步建立和完善政府购买公共服务的新机制，形成了政府主导、社会参与、群众受益的社会事业可持续发展新格局。以服务群众为重点，以群众满意为准则，充分调动社会力量，合理配置社会资源，切实降低行政成本，提高了公共服务的专业化水平。

政府购买公共服务的主要做法

（一）明晰权责，责权一致。

按照建设服务型政府的要求，明晰各级政府从事公共管理的责任和权利，合理界定各级政府提供公共服务的范围，依据事权合理确定支出规模，在此基础上制定相应的财政体制，切实解决各级政府在公共事务管理中“缺位”和“越位”的问题，转变工作重心，逐步实现公共服务由“政府直接提供、直接管理”变为“政府购买公共服务，实施监管”，将政府部门的工作重心转移到制定发展规划、确定服务标准、加强监督管理、了解群众需求等方面，确保公共管理职能的有效履行，确保公共服务的有效供给。

（二）组织领导，分工明确。

无锡市公共财政体制改革办公室全面负责建立政府购买公共服务机制的各项工作，协调处理各部门在实施中遇到的问题；市财政局根据指导各行业管理部门（政府主管部门）制定具体的实施意见或方案，并报市公共财政体制改革办公室；根据财力状况统筹安排资金；配合各行业管理部门（政府主管部门）进行购买公共服务的组织实施；及时向市公共财政体制改革办公室反映工作情况。各行业管理部门（政府主管部门）制定本行业或领域政府购买公共服务的实施意见或方案。作为购买服务的具体承办者，积极组织实施，及时向市公共财政体制改革办公室反映实施情况。

（三） 促进规范，配套制度。

针对服务项目的类别、个性特点，无锡市先后出台了一些政府采购的规范性文件，如《关于对政府性资金投资的城市照明项目加强政府采购管理的通知》、《无锡市商业保险政府采购管理暂行办法》、《无锡市信息化服务外包政府采购管理办法》和《无锡市环卫作业招标工作指导意见》等分类招标管理办法，规范了绿化养护、环境保洁、城市照明维护、商业保险、信息化服务外包等服务项目的采购行为。同时要求主管部门会同财政部门分类制订服务项目招标实施意见，明确实施范围内容、作业任务测算、作业任务定额，指导单价和考核标准、方式等，构建服务过程中的激励机制和约束机制，并在招标文件中以邀约的形式明确和体现出来，逐步健全了服务类采购配套制度，使公共服务采购在发展中自觉规范、在规范中良性发展。

（四）专业管理，强化部门责任。

由行业管理部门（政府主管部门）将政府所需购买的公共服务事项及具体要求向全社会公布，以公开招标的方式确定服务供应方。但较之于货物和工程类项目采购，公共服务类项目大多具有性质特殊、专业性较强、成本难以确定、连续性和不可中断性，并且必须与日常管理相结合等特点，加上各主管部门的思路、管理方式、措施、力量的不同，执行中具体操作过程各不相同，虽然形成了各具特色、各有千秋的局面，但不利于统一操作、规范管理。我们在拟定年度政府集中采购目录时，分门别类，除将物业管理、信息化服务外包等具有通用采购性质的项目纳入集中采购目录，由市政府采购中心制订招标格式文本，统一实施采购；同时又将具有管理个性的绿化养护、市政养护、城市照明养护、排水设施大中修、环卫保洁等城市维护服务项目作为部门集中采购项目，以主管部门为平台走合法规范的政府采购流程，这样既充分调动职能部门将政府购买服务项目纳入政府采购的积极性和责任性，又注重发挥了其专业管理优势，并在政府采购的法律法规框架内运行。

（五）采购文件体现绩效。

将绩效理念贯穿于购买服务全过程，强化绩效目标管理，实行绩效管理和考核验收，并在政府采购招标文件中加以明确规定。服务标准主要包括服务供应方的资质、服务质量标准、服务计量标准、服务成果评价标准等。具体内容由各行业管理部门（政府主管部门）会同市财政局，根据行业特点分别确定。每年年终（或年中）由各行业管理部门（政府主管部门）会同市财政局依照合同要求，按照服务标准对购买的服务事项实施情况进行评估。完成合同要求的，可以全额支付费用；未完成合同要求的，扣减相应费用；为了增强评估结果的科学性、客观性，也可以邀请相关管理部门参与评估。

（六）资金支付与绩效挂钩。

政府购买服务的费用全部纳入预算管理，并做到“养事不养人”；政府对用于购买服务的支出实行总量控制，并尽可能减少或维持原有资金规模；突发性的临时服务事项通过“一事一议”的办法处理，需要追加经费的按照市政府相关规定办理。资金支付时，服务供应方是其他社会组织的，市财政部门预付购买服务全部费用的30%作为启动资金，然后根据工作进度情况付款，但预付比例最高不超过80%，余款待服务事项评估结束后，根据评估结果支付。

（七）加大宣传，培育市场。

进一步转变理财观念，拓宽工作思路，积极推进财政支出方式改革。注重宣传，利用媒体大力宣传改革的意义、内容，提高社会公众对政策导向的知晓度。进一步降低市场准入门槛，鼓励和吸引各类资本以直接、间接等形式进入一般竞争性社会事业领域，鼓励国有单位依托资本和资源优势，通过项目合作、融资等方式吸引更多的社会资本参与公共服务，为政府购买服务培育成熟的市场。

推进政府购买公共服务改革的几点体会

从2005年起，无锡市开始推行政府购买公共服务改革，并在改革过程中结合了预算管理、绩效管理、国库集中支付等工作要求，取得了一定的成效。主要的体会是：

（一）防止脱离现实情况贸然推进。

政府购买公共服务有一个循序渐进的过程，应在市场条件成熟的基础上，结合当地公共服务市场化水平、事业单位改制情况、非政府单位发育程度等因素有序推进。当某项公共服务满足一定的标准和条件（如服务内容范围可明确界定、存在充分竞争的相关市场、具有明确可衡量的绩效标准等），才有可能推行政府购买，反之，则需慎重研究，避免冒进产生不必要的负面影响。

（二）完善的项目选择机制是推进政府购买服务的基础。

明确政府与市场边界，建立政府购买服务项目选择机制。由于改革初期处于摸索阶段，政府购买服务改革启动时对政府购买服务范围的界定不够清晰，项目选择的原则、标准、条件都不太具体，项目申报和选择中存在认识分歧，或把政府部门应当承担的职责作为要求政府购买的“公共服务”，或把应该推向市场的项目变换方式仍由政府承担。要避免以“购买服务”名义转移本应由政府承担的公共服务职责，避免专门设立公司、社会组织来单一承接政府某项公共服务，切实防止新形式的既“养人”又“养事”现象。

（三）清晰的市场化导向是推进政府购买服务的原则。

购买服务的服务供应方中包含了大量未改制到位的事业单位，通过定向购买方式把购买服务试点项目仍交由原先的事业单位承担，财政拨款本质上仍是“养人”，公共服务的多元选择和外部监督都难成体系，对提高公共服务质量的意义不大；而广泛存在的定向购买方式又弱化了服务供应商对公开招投标方式的参与热情。因此，凡是能选择政府采购方式进行购买服务的，必须明确坚持以市场化导向为原则。

（四）规范严密的操作管理制度是推进政府购买服务的保障。

政府购买服务改革具体实施过程中，由于各主管部门的思路、管理方式、措施、力量的不同，执行中具体操作过程各不相同，虽然形成了各具特色、各有千秋的局面，但不利于统一操作、规范管理，各项目的执行力度也参差不齐，规范的工作流程缺失，更导致职责不清、考评困难。

（五）采购资金安排需要与财政资金管理政策相互衔接。

政府购买服务的项目资金管理服从于专项资金管理，部门对政府购买服务的选择受到专项资金部门化的倾向影响。一方面，部门力推缺乏资金保障的项目实施政府购买服务，以此作为争取专项资金的工具，另一方面，部门对专项资金预算已作安排、已有足额资金保障的项目实施政府购买服务试点缺乏积极性，改革动力不足。财政资金“养事”不“养人”的初衷未完全达到，部分试点项目资金拨付处于换汤不换药的状态。

（六）关注政府购买服务节约财政资金的效果。

政府购买服务资金量的核定上仍沿用专项资金预算安排的思路和模式，政府购买服务项目资金与现有专项资金和部门预算资金缺乏统一考量的机制，未形成此消彼长的平衡效应，通过购买劳务方式增加人员的现象突破了现有人员编制管理，缺乏有效控制，项目考核评估的结果对资金拨付影响不大，对新项目实施政府购买服务时的资金安排缺乏科学合理的依据标准。上述种种因素都影响了政府购买服务本应产生的资金节约效果。

（七）重点构建绩效考核和监督机制。

开展政府购买公共服务的改革，在公共服务领域引入市场机制，是政府转变执政方式、提高公共服务能力、树立科学的公共理财观的重要探索，是一项复杂的社会工程，必须谨慎规避政府购买中的风险，其中最主要的风险就是绩效难以达成。因此，建立起全面的监督和绩效考核机制，是推行政府购买公共服务改革的必要保证。

(无锡市政采管理处)

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