湖北省人民政府

宁波市政府购买公共服务的成果

1.制度体系逐步完善。

已出台政府购买公共服务的实施意见，公布了三批具备承接资质的社会组织，搭建了政府购买服务信息报送机制，成立了政府购买服务工作领导小组。

2.购买内容不断丰富。

范围包括教育培训、公益文化下乡、病虫害防治、环卫保洁、河道清淤、旅游宣传、审计服务、银行服务、就业与再就业服务、课题研究、规划编制、公共自行车建设、大病医疗保险等项目。

3.购买程序不断规范。

逐步形成了购买服务的具体办法，建立了项目申报、预算编制、采购方式确定、采购活动实施、合同签订、履约验收、资金支付等购买流程。

4.购买方式灵活多样。

根据不同服务灵活采用公开招标、财政补贴和合同外包等方式。

5.购买成效日益显现。

宁波市政府购买服务支出从2010年的5.9亿元增长至2014年的18.06亿元，年均增幅达40%以上，2014年当年节约资金2.27亿元。

面临的主要困难

政府购买服务是一项系统工程，政策性强、涉及面广、组织协调难。从宁波市的实践来看，主要面临以下困难：

1.法律法规不健全。

一是缺乏全国性的法律依据。

二是政策衔接不到位。宁波市虽然进行了政府购买公共服务的探索，但在项目内容、定价标准、考核指标等诸多方面，尚未形成统一标准，在采购程序、资金监管、项目评估方面，工作流程尚待明确，缺乏有效的监督和制约手段。

2.运行机制待完善。

一是部门协同机制缺失。政府向社会组织购买服务是一个系统工程，需要相关部门分工明确，协调配合，共同推进。宁波市虽然已研究决定成立以财政局为主导的政府购买服务工作领导小组，但尚未建立各部门协同推进的工作机制，单靠财政部门难以推动该项工作。

二是问需机制缺失。政府购买的服务大部分是政府履职所需事务，通过相关手段调查了解民众需求较少，与公众联系不够紧密。

三是有效监督机制缺失。由于公共服务难以形成统一的考核标准，服务质量的评价考核难以实施；同时，在现有体制下，监管职责集中在政府部门，没有形成多层次、全方位的监督机制和约束性制度。

四是现行的采购方式和程序不够规范。

3.购买服务范围待拓宽。

2014年宁波市服务采购支出18.06亿元，仅占总采购支出的8.60%。宁波市服务采购主要集中在政府履职所需辅助性领域，服务项目主要以软件开发等信息技术服务、环境服务、金融服务、物业管理、车辆装备保险维修、课题研究、审计服务、评估服务、监理服务、部分会展等为主，而教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等基本公共服务领域的项目比较少，政府购买服务的广度和深度有待于进一步拓展。

4.社会组织发展滞后。

根据宁波市政府购买服务的实施意见，适合市场化方式提供、社会组织能够承担、非营利性、公益性的事项应优先向社会组织购买。然而，宁波市社会组织的发展现状面临着以下困境：

一是能提供公共服务的社会组织总量不足，组织机构欠健全，从业人员素质偏低，服务意识和服务水平待提高。

二是社会组织资源获取能力不足，运行资金匮乏。很多规模和影响力较小的社会组织仅维持在生存边缘，难以持续有效提供公共服务。

三是部分社会组织行政化倾向较为严重，缺乏独立性和自我发展能力。

地方政府购买公共服务的路径选择

1.健全法律体系，完善制度设计。

着力顶层设计，健全制度规范。修订《政府采购法》中采购服务的范围，将采购法中的“服务”从行政机构接受的服务扩展到公共服务，使政府购买公共服务的行为有法可依。在现有基础上继续完善服务购买的制度规范，明确购买主体、承接主体、购买内容与范围、购买方式及限定条件、购买效果评价标准以及购买行为发生后的救济途径等，保证购买过程的规范与结果的良好。

建立跨部门的工作协调机制。确立“政府统一领导，财政部门牵头，机构编制、民政、发改、人社、审计以及行业主管部门协同，职能部门履职，监督部门保障”的工作机制。具体而言，财政部门负责建立健全政府向社会组织购买服务制度，批准预算资金，根据实际情况对购买服务目录进行调整明细，监督、指导各类购买主体依法开展购买服务工作，牵头做好政府购买服务的资金管理、监督检查和绩效评价等工作。民政部门负责制定承接政府服务的社会组织的资质条件，审核承接政府服务的社会组织目录，把社会组织承接政府购买服务行为纳入年检、评估和执法工作体系，参与政府向社会组织购买服务绩效评价。相关职能部门具体组织实施购买行为，将购买社会组织服务纳入预算，对社会组织提供的服务进行跟踪监督，在项目完成后组织考核评估和验收。审计、纪检等部门负责对政府向社会组织购买服务资金的使用情况进行审计和监督。

创新政府购买服务方式。按照方式灵活、程序简便的原则，结合公共服务的多样性积极探索与之相适应的采购方式、评审机制和合同类型。对符合竞争性条件的，统一纳入采购程序，通过公开招标、邀请招标、竞争性评审、询价、单一来源采购等方式确定承接主体，并简化采购的审批程序；对不符合竞争性条件的，允许采取委托、特许经营、战略合作、公私合作（PPP）、凭单制等方式进行购买。

制定可操作的综合评分标准，建立多方参与的项目评估模式。参考行业管理要求，积极引入专业机构、科研院所、行业协会等第三方开展制定购买服务项目的质量标准、绩效目标、定价机制等，编制规范性服务标准文本，建立标准化的服务标准体系；借鉴日本政府成立官民竞争监理委员会（主要成员是来自民间的企业家和经济学家等）来指导政府购买公共服务工作的做法，积极探索建立由购买主体、服务对象及第三方专业机构组成的综合性评审机制针对服务类项目评分标准难以量化的特点，可以要求供应商针对服务对象提供服务项目的实施方案，或就各项情况进行现场答辩、阐述如何具体实施服务计划，由专家进行评分。

建立“奖优惩劣”的绩效考核制度。借鉴美国政府采购的做法，实施报酬与绩效紧密挂钩的激励机制；设置履约保证金或第三方履约保函，要求承接主体在签订合同前必须划至采购单位或财政账户，对未按合同履约的承接主体考虑没收保证金或处以一定罚金；绩效评价结果作为编制政府购买服务年度预算、社会组织资质管理、承接主体选择等方面的重要依据，考核优秀的社会组织在相同条件下优先购买。 

2.建立问需机制，制定购买目录。

政府应广开渠道，全方位、多方面收集社会和群众关于公共服务需求的信息，切实了解社会需求。从大市层面来看，政府购买公共服务指导目录应侧重导向性，充分考虑统计和分析需要，将政府购买公共服务指导目录按照政府收支分类科目的支出功能科目进行划分，可采用“排除法”列明不适合社会组织承担的公共服务内容。从区县层面来看，政府购买服务具体实施目录应侧重操作性，在大市基础上结合实际进一步细化。各级政府可借鉴英国政府采购的做法，每年定期发布《公共服务协议》来调整和完善购买目录。

3.规范购买程序，加强过程管理。

列入预算，编制计划。由财政部门统一在部门预算确定后，组织购买主体编制年度购买服务计划，报同级财政部门审批。

细化需求，公示信息。在财政部门批复同意的年度购买计划基础上，进一步细化购买需求服务信息，及时通过采购平台向社会公开，明确计划购买的项目内容、资金安排、服务标准、评估方法等信息。

引入竞争，择优选择。综合考虑购买内容特点、市场发育程度等因素，灵活选择购买方式，按照综合评分标准择优确定承接主体，根据购买内容制定不同合同。对于像基础设施建设这类成本高、风险大的领域，可借鉴英国政府的做法，通过立法要求必须实行政部门与社会力量的公开竞标或合同外包。

加强管理，严格履约。购买主体应及时了解掌握购买项目实施进度和资金使用情况，督促承接主体严格履行合同，并根据实际需求积极帮助承接主体做好与相关政府部门、服务对象的沟通、协调。

组织验收，资金支付。购买主体应定期或不定期对合同履行情况进行检查验收，并根据合同约定办理资金结算。财政部门应建立全过程预算绩效管理机制，强化支出责任，加强成本效益分析，控制行政成本，评价结果向社会公布，并以此作为以后年度选择承接主体的重要参考。

4.发展社会组织，推动事业改革。

降低准入门槛，加强规范引导。一方面政府要减少对社会组织的行政性干预，增强其独立性，消除限制社会组织进入公共服务领域的不合理行政性障碍；另一方面要继续保持对社会组织的规范和引导，对公共服务供给的合法性、有效性等进行监管，依据社会组织的规模、资金投入、项目运作经验和服务质量等标准建立社会组织信用评级制度，将社会组织的信用等级与其是否能获得政府购买服务资格、承接政府职能、参与项目合作等紧密挂钩。建议取消只有《具备承接政府职能转移和购买服务资质的社会组织目录》中的社会组织才能参与政府服务项目的“硬性”限制，鼓励社会组织申请信用评级，充分调动社会力量的积极性。

多举措促进社会组织的发展。在体制政策、发展环境、结构治理等方面给予政策和财力支持，大力发展各类行业协会、社区自治组织、慈善组织、中介服务组织；设立政府购买服务项目引导基金，资助社会组织开展项目运作经营，引导社会组织提供专业多样高效的公共服务；设立社会组织培育发展财政专项资金，直接用于社会组织承接能力提升的补助。

引导和推进事业单位分类改革，推动现由政府直接提供和事业单位垄断提供的一部分公共服务职责向市场转移，采取与政府购买服务方式紧密衔接的事业单位经费供给方式切实增强事业单位改革的内生动力。

5.拓宽资金来源，监督资金使用。

一是借鉴上海市民政局模式，按照市、区、街道三级分摊的原则将政府购买公共服务的经费列入财政预算，并逐步加大财政投入力度，为政府购买服务提供科学、稳定的财力保障；建立政府购买公共服务项目库，实现项目库管理与预算编制的有机衔接。二是将购买公共服务的资金纳入部门预算，同时安排一定比例的彩票公益金用于公共服务的购买。三是探索制定有利于加快社会力量发展的财税、金融政策，鼓励支持社会力量增加对社会发展领域的投入。四是建立资金使用监督机制，对公共财政资金的使用方向和效率进行监督和管理，时时监控资金的使用和结存情况，不断强化部门支出责任，加强成本控制，节约财政资金和社会资源。

（本文作者单位为奉化市财政税务局）

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